| 国籍不明潜水艦に海上警備行動を発令(2004年11月10日) 無害通航権 |
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○政府は１１月１０日早朝、沖縄県の先島諸島の石垣島や宮古島周辺の日本領海内に、国籍不明の潜水艦が潜航しているのを確認し、大野防衛庁長官が同日午前８時４５分、小泉首相の承認を得て、海上自衛隊に海上警備行動を発令した。潜水艦は発令前に領海外に出たが、その後も領海周辺で潜航を続けた。政府は、潜航能力やスクリュー音などから、中国海軍所属の「漢（ハン）級」原子力潜水艦とみている。海上警備行動の発令は、９９年３月の能登半島沖での北朝鮮の不審船事件以来で２度目。 （asahi.com）
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○まことにお騒がせな事件である。どこの国の艦船であろうと、領海侵犯を見逃すわけにはいかない。潜水艦の国籍が特定されれば、政府はその国に抗議し、再発防止を求める必要がある。
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○領土の排他的主権
領土は国際慣習法により、領空は国際民間航空条約などにより、「完全かつ排他的な主権」が領域国に認められている。このため、その領域国の許可がないと侵入できないのが原則である。
○これについては、領海については領空とは若干区別して扱わなければならない。
領空の場合は、事前に（民間旅客機の場合は条約等で）許可を得て進入するが、もし無許可の航空機が侵入してくれば、どの国もスクランブルをかけ排除する。民間航空機が領空侵犯した場合は、退去か、着陸命令、航路変更命令などで対応する（撃墜は過剰な対抗措置として認められていない）。しかし、軍用機が不法に領空侵犯した場合には、国際慣習法などで自衛権の行使が認められている。
これに対して、領海を航行する船舶は、後述するとおり、「無害通航権」を有している。しかし、今回のように、潜水艦が他国の領海内を海中に「潜航したまま航行」するのはこれに違反する。沿岸国である日本国は、「潜航したまま航行」する潜水艦に対しては、海面上を航行して国旗を掲げるよう要求でき、もし応じない場合は領海外への退去を求めることができる。
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○無害通航権（right of innocent passage）とは
無害通航権とは、沿岸国の平和・秩序・安全を害しない限り、その領海において、すべての国の船舶に認められた通航権のことをいう。国際慣習法として認められてきたが、１９８２年に制定され９４年に発効した「海洋法に関する国際連合条約（国連海洋法条約）」の中で規定されている。
領海は領域の一部であるが、湖水などの内水と違って、一般に公海に直接に接していて、国際交通の上で、領海を通行しないことには海上の航行が非常に不便となる。そういった事情から、海上における航行の便宜を考え、領海においては、国際法上、外国船舶の無害通航権が認められている。沿岸国は、自国の利益と調和する限度において、すなわち、自国の平和・秩序・安全を害しない限り、外国船舶が領海を自由に航行することを認めなければならない。
○沿岸国の措置と通行船舶の義務
その反面、沿岸国は、無害でない通航を防止するために、領海内において必要な措置をとることができる。
国連海洋法条約は２１条では、沿岸国に無害通航に関する国内法の制定権を認めている。また、２５条で「無害でない通航を防止するため、自国の領海内において必要な措置をとることができる」とし、沿岸国に取り締まりなどの権利を定めている。領海を航行する外国船舶は、沿岸国がその国の平和・秩序・安全や財産的利益を守るために制定した法律等には従わなければならない。たとえば、航路帯の設定や、航路標識規則とか海水汚染規則などがそれにあたる。そして、沿岸国は、国内法に違反した船舶に対しては、旗国または第三国の領海の手前まで追跡できる「追跡権」が認められている。 日本では、不審船などへの対処は基本的には海上保安庁が行うことになっており、同庁の能力を超えた事態となった場合に、自衛隊に対して「海上警備行動」が発令される。
他方、無害通航をする船舶としては、沿岸国の平和・秩序・安全を害さずに通航するとともに、継続的かつ迅速に航行を行わなければならず、特別な場合を除いては投錨や停船はできない。また、潜水艦などの潜水船は、必ず浮上して国旗を掲げて航行しなければならない。
○無害通航の判断基準
無害通航かどうかの判断基準は、船舶の航路などから判断する「行為態様別基準」と、それに加えて船に何を積んでいるかで判断する「船主積荷別基準」に分かれている。アメリカや日本などは、基本的に前者の行為態様別基準に立っている。ただ、日本の場合は、「非核三原則」があることから、核兵器搭載軍艦は有害通航としている（この限りでは「船主積荷別基準」の立場となろう）。
○軍艦に無害通航権はあるのか
軍艦にも無害通航権を認めるかどうかについては、解釈が分かれている。日本は、原則としてはそれを認める立場をとっている。
国連海洋法条約30条は、軍艦が沿岸国の法令を順守せず、有害通航を行ったとしても、沿岸国は「領海から直ちに退去することを要求することができる」だけとしている。
潜水船の他国の領海航行については、同条約20条は、海面に浮上し、船籍国の旗を掲げることを義務付けている。
○日本国内法について
日本では、有害通航を取り締まる国内法は未整備のままである。
領海法（1977年施行）で、日本の領海を３カイリから１２カイリに拡大したが、同法は当時、２００カイリ漁業水域の設定という事態に対応し、専ら沿岸漁業権益の保護の観点から制定されたものである。その際に、領海侵犯への強制措置なども議論はされたものの、その時点では先送りされたままで、進展していない。
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○海洋法と「国連海洋法条約」の関係
海洋法は、もともとは、国際慣習法として発展してきた。それは、スペインとポルトガルの大航海時代に始まると言われている。１８世紀に入ると、領海に関する問題が活発に議論されるようになり、２０世紀入ると、領海の範囲などに関して、ハーグ国際法法典化会議（1930年）、第二次海洋法会議（1958年）、第二次海洋法会議（1960年）で海洋法が議論された。その後、アジア・アフリカ諸国の独立などによる国際社会の変化を迎えて、海洋法に関する全面的な見直しが求められるようにった。そして、1973年の第三次海洋法会議を受けて、1982年に、大陸棚の資源利用や公海の利用に関するものなど海洋に関わる国際法規をまとめた「海洋法に関する国際連合条約（国連海洋法条約）」が採択され、94年に若干の修正を加えて発効したものである。
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○海上警備行動とは
今回、大野防衛庁長官が小泉首相の承認を得て、海上自衛隊に発令した「海上警備行動」とは何か。
これは、自衛隊法８２条に基づくもので、防衛庁長官が海上での人命や財産の保護、治安維持のために首相の承認を得て自衛隊に命令する行動をいう。海上の治安維持は海上保安庁が担当しているが、同庁での対応が「不可能もしくは著しく困難」な場合に発令される。
○自衛隊法（昭和二十九年六月九日法律第百六十五号）
（海上における警備行動）
第八十二条 長官は、海上における人命若しくは財産の保護又は治安の維持のため特別の必要がある場合には、内閣総理大臣の承認を得て、自衛隊の部隊に海上において必要な行動をとることを命ずることができる。
○自衛隊法８２条の海上警備行動の発令は、海上での人命、財産の保護や治安維持を目的とし、法律上は閣議決定が必要である。しかし、韓国の周辺海域に北朝鮮の潜水艇が出没する事態を背景に、1996年９月に韓国で起きた北朝鮮の「潜水艦乗務員侵入事件」から、いざという事態のときに、いちいち閣議を開いていては間に合わないという危機感が生じた。このため、同年１２月に、「潜水艦の領海侵犯について、日本の領海を潜航する外国潜水艦に対しては、閣議決定を経ずに首相の承認だけで防衛庁長官が海上警備行動を発令できる」ものとした。今回の措置もこの枠組みで発令されたものである。
この方式での海上警備行動は、1999年３月に能登半島沖の日本海で起きた不審船事件の際に、当時の小渕恵三首相が初めて発令した。護衛艦が停船命令に従わず高速で逃走する北朝鮮の不審船に威嚇射撃を繰り返し、空からはＰ３Ｃ哨戒機が爆弾を投下した。
○2001年１２月２２日に発生した北朝鮮工作船事件
この事件では、海上保安庁がすべてを対応した。このとき、北朝鮮の工作舶は、追跡を続ける海上保安庁の巡視船からの逃走過程において、突然の爆発を起こし奄美大島沖の東シナ海に沈没した。このときに海上保安庁が、行動の根拠としたのは漁業法違反容疑でしかなかった。
（このときの沈没船は、その後に引き上げられ、お台場で展示された。私も見に行った。北朝鮮の動きに対する不気味さと、これによって海上で無駄に死んでいった北朝鮮の若者への鎮魂の気持ちで、複雑に気分を持ったことが忘れられない。）
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○国内法の整備の必要性
今回は、海上警備行動発令時にはすでに潜水艦は領海外に出て、そのまま何もないまますんだが、もし、何らかの緊迫した事態が生じた場合は、どうするのか。そろそろ、このあたりの国内法整備が必要なのではなかろうか。
現在、自衛隊は自衛隊法でも領域警備の明確な規定がない。このため、防衛出動・治安出動に至らないまでも、警察、海上保安庁など警察力では手に負えない緊急事態に対応するのが困難である。まずは、自衛隊法３条を改正して、領域警備を自衛隊の任務として明記することが必要ではないか。
その際の、自衛隊の武器使用については、現行法では極めて抑制的になっている。外国と比較しても、かなり制限的過ぎる。
今回のような海上警備行動でも、自衛隊法９３条では、警察官職務執行法７条を準用するとの規定から、正当防衛、緊急避難、懲役３年以上の凶悪犯の抵抗・逃亡の阻止を除き、「人に危害を与えてはならない」となる。このため、不審船を停船させる強制措置などでは大きな制約となっている。 少なくとも、国際法規・慣例に準拠した武器使用基準の整備が必要であろう。ただし、武器の乱用を防ぐため、使用基準の遵守の徹底と、文民統制（シビリアンコントロール）の確立を抜きにしてはならないが。
いずれにせよ、こういった行動が起こらないように、国際社会挙げての平和維持活動こそが最も大切であるが。北朝鮮工作戦の自沈で死んでいった若い戦士の悲劇を繰り返しては欲しくない。
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（法庫）
○海洋法に関する国際連合条約
平成８・７・12・条約６号 発効平成８・７・20・外告３０９号
第3節 領海における無害通航
Ａ すべての船舶に適用される規則
第17条 無害通航権
すべての国の船舶は、沿岸国であるか内陸国であるかを問わず、この条約に従うことを条件として、領海において無害通航権を有する。
第18条 通航の意味
１ 通航とは、次のことのために領海を航行することをいう。
a．内水に入ることなく又は内水の外にある停泊地若しくは港湾施設に立ち寄ることなく領海を通過すること。
b．内水に向かって若しくは内水から航行すること又は(a)の停泊地若しくは港湾施設に立ち寄ること。
２ 通航は、継続的かつ迅速に行わなければならない。ただし、停船及び投びょうは、航行に通常付随するものである場合、不可抗力若しくは遭難により必要とされる場合又は危険若しくは遭難に陥った人、船舶若しくは航空機に援助を与えるために必要とされる場合に限り、通航に含まれる。
第19条 無害通航の意味
１ 通航は、沿岸国の平和、秩序又は安全を害しない限り、無害とされる。無害通航は、この条約及び国際法の他の規則に従って行わなければならない。
２ 外国船舶の通航は、当該外国船舶が領海において次の活動のいずれかに従事する場合には、沿岸国の平和、秩序又は安全を害するものとされる。
a．武力による威嚇又は武力の行使であって、沿岸国の主権、領土保全若しくは政治的独立に対するもの又はその他の国際連合憲章に規定する国際法の諸原則に違反する方法によるもの
b．兵器（種類のいかんを問わない。）を用いる訓練又は演習
c．沿岸国の防衛又は安全を害することとなるような情報の収集を目的とする行為
d．沿岸国の防衛又は安全に影響を与えることを目的とする宣伝行為
e．航空機の発着又は積込み
f．軍事機器の発着又は積込み
g．沿岸国の通関上、財政上、出入国管理上又は衛生上の法令に違反する物品、通常又は人の積込み又は積卸し
h．この条約に違反する故意のかつ重大な汚染行為
i．漁獲活動
j．調査活動又は測量活動の実施
k．沿岸国の通信系又は他の施設への妨害を目的とする行為
l．通航に直接の関係を有しないその他の活動
第20条 潜水船その他の水中航行機器
潜入船その他の水中航行機器は、領海においては、海面上を航行し、かつ、その旗を掲げなければならない。
第21条 無害通航に係る沿岸国の法令
１ 沿岸国は、この条約及び国際法の他の規則に従い、次の事項の全部又は一部について領海における無害通航に係る法令を制定することができる。
a．航行の安全及び海上交通の規制
b．航行援助施設及び他の施設の保護
c．電線及びパイプラインの保護
d．海洋生物資源の保存
e．沿岸国の漁業に関する法令の違反の防止
f．沿岸国の環境の保全並びにその汚染の防止、軽減及び規制
g．海洋の科学的調査及び水路測量
h．沿岸国の通関上、財政上、出人国営理上又は衛生上の法令の違反の防止
２ １に規定する法令は、外国船舶の設計、構造、乗組員の配乗又は設備については、適用しない。ただし、当該法令が一般的に受け入れられている国際的な規則又は基準を実施する場合は、この限りでない。
３ 沿岸国は、１に規定するすべての法令を適当に公表する。
４ 領海において無害通航権を行使する外国船舶は、１に規定するすべての法令及び海上における衝突の予防に関する一般的に受け入れられているすべての国際的な規則を遵守する。
第22条 領海における航路帯及び分離通航帯
１ 沿岸国は、航行の安全を考慮して必要な場合には、自国の領海において無害通航権を行使する外国船舶に対し、船舶の通航を規制するために自国が指定する航路帯及び設定する分離通航帯を使用するよう要求することができる。
２ 沿岸国は、特に、タンカー、原子力船及び核物質又はその他の本質的に危険若しくは有害な物質若しくは原料を運搬する船舶に対し、１の航路帯のみを通航するよう要求することができる。
３ 沿岸国は、この条の規定により航路帯の指定及び分離通航帯の設定を行うに当たり、次の事項を考慮する。
a．権限のある国際機関の勧告
b．国際航行のために慣習的に使用されている水路
c．特定の船舶及び水路の特殊な性質
d．交通のふくそう状況
４ 沿岸国は、この条に定める航路帯及び分離通航帯を海図上に明確に表示し、かつ、その海図を適当に公表する。
第23条 外国の原子力船及び核物質又はその他の本質的に危険若しくは有害な物質を運搬する船舶
外国の原子力船及び核物質又はその他の本質的に危険若しくは有害な物質を運搬する船舶は、領海において無害通航権を行使する場合には、そのような船舶について国際協定が定める文書を携行し、かつ、当該国際協定が定める特別の予防措置をとる。
第24条 沿岸国の義務
１ 沿岸国は、この条約に定めるところによる場合を除くほか、領海における外国船舶の無害通航を妨害してはならない。沿岸国は、特に、この条約又はこの条約に従って制定される法令の適用に当たり、次のことを行ってはならない。
a．外国船舶に対し無害通航権を否定し又は害する実際上の効果を有する要件を課すること。
b．特定の国の船舶に対し又は特定の国へ、特定の国から若しくは特定の国のために貨物を運搬する船舶に対して法律上又は事実上の差別を行うこと。
２ 沿岸国は、自国の領海内における航行上の危険で自国が知っているものを適当に公表する。
第25条 沿岸国の保護権
１ 沿岸国は、無害でない通航を防止するため、自国の領海内において必要な措置をとることができる。
２ 沿岸国は、また、船舶が内水に向かって航行している場合又は内水の外にある港湾施設に立ち寄る場合には、その船舶が内水に入るため又は内水の外にある港湾施設に立ち寄るために従うべき条件に違反することを防止するため、必要な措置をとる権利を有する。
３ 沿岸国は、自国の安全の保護（兵器を用いる訓練を含む。）のため不可欠である場合には、その領海内の特定の水域において、外国船舶の間に法律上又は事実上の差別を設けることなく、外国船舶の無害通航を一時的に停止することができる。このような停止は、適当な方法で公表された後においてのみ、効力を有する。
第26条 外国船舶に対して課し得る課徴金
１ 外国船舶に対しては、領海の通航のみを理由とするいかなる課徴金も課することができない。
２ 領海を通航する外国船舶に対しては、当該外国船舶に提供された特定の役務の対価としてのみ、課徴金を課することができる。これらの課徴金は、差別なく課する。
Ｂ 商船及び商業的目的のために運航する政府船舶に適用される規則
（２７、28条省略）
Ｃ 軍艦及び非商業的目的のために運航するその他の政府船舶に適用される規則
第29条 軍艦の定義
この条約の適用上、「軍艦」とは、一の国の軍隊に属する船舶であって、当該国の国籍を有するそのような船舶であることを示す外部標識を掲げ、当該国の政府によって正式に任命されてその氏名が軍務に従事する者の適当な名簿又はこれに相当するものに記載されている士官の指揮の下にあり、かつ、正規の軍隊の規律に服する乗組員が配置されているものをいう。
第30条 軍艦による沿岸国の法令の違反
軍艦が領海の通航に係る沿岸国の法令を遵守せず、かつ、その軍艦に対して行われた当該法令の遵守の要請を無視した場合には、当該沿岸国は、その軍艦に対し当該領海から直ちに退去することを要求することができる。
第22条 軍艦又は非商業的目的のために運航するその他の政府船舶がもたらした損害についての旗国の責任
旗国は、軍艦又は非商業的目的のために運航するその他の政府船舶が領海の通航に係る沿岸国の法令、この条約又は国際法の他の規則を遵守しなかった結果として沿岸国に与えたいかなる損失又は損害についても国際的責任を負う。
第32条 軍艦及び非商業的目的のために運航するその他の政府船舶に与えられる免除
この節のＡ及び前２条の規定による例外を除くほか、この条約のいかなる規定も、軍艦及び非商業的目的のために運航するその他の政府船舶に与えられる免除に影響を及ぼすものではない。 |
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